中国在稀土战中实现角色转变

　　多年来，这一被称为“21世纪战略元素”的宝贵资源一直为诸国争抢，以作战略储备。

　　作为世界上储量最丰富的国家，中国本应有先天优势。1992年，邓小平南方谈话中，那句被媒体高频引用的“中东有石油，中国有稀土”为此做了最好的注脚。

　　但是，价值堪比石油的稀土，却未能为中国带来相应的财富。自20世纪90年代以来，由于缺乏长远的战略发展眼光，国内稀土企业无序恶性竞争愈演愈烈，对内导致巨大的资源浪费和生态破坏，对外则是低价倾销和稀土定价权的丧失。政府控制生产总量、力图实现可持续开发的宏观调控并未收到预期成效，调整产业结构、促进产业升级的计划在实践中裹足不前。中国顶着世界最大稀土供应国和消费国的大帽子，却始终行走在稀土产业链的中上游微利领域，在高端技术领域的成果乏善可陈，专利技术往往受制于人。

　　与之相对的是，长期以来，发达国家通过购买中国的廉价稀土，建立起了“深藏不露”的战略储备体系，同时，牢牢掌握着稀土关键技术领域的主导权，直到今日。

　　庆幸的是，近年来中国在国家层面逐步加大对稀土的规范管理力度，尤其是今年以来，一系列强力政策接连出台，稀土业整合重组工作渐趋推进。

　　不过，在业内外观察人士看来，要成为真正的稀土强国，中国任重道远。

　　对内，需要加快转变稀土行业发展方式，促进稀土产业结构调整，严格控制开采和冶炼分离能力，大力发展稀土新材料及应用产业，真正发挥稀土战略性基础产业的作用，尤其是稀土高端技术领域，中国亟待突破。

　　但是，中国的问题关键在于一个落实，尤其是对于稀土业这样一个矛盾多多、利益纠葛的行业，如何切实贯彻落实《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》等政策法规，彻底革新历史积弊，不仅需要决策者的勇气，还需要执行者的尽职尽责。

　　对外，中国稀土同样面临重重挑战，国际上对近年来中国限制稀土出口量的做法指责颇多。7月上旬，世界贸易组织已宣布中国限制主要原材料出口的做法违规，驳回中国政府提出的有必要为保护环境而限制出口的说法；这一不利的消息或将为发达国家投诉中国稀土材料的出口配额开创先例，未来，中国必将面对更大的国际压力。

　　这也从一个侧面反映出，虽已“入世”十年，但是，在国际游戏规则面前，中国仍然还是一个学生，因此，抱怨与愤怒已无济于事，关键是要真正参透世贸各种规则并充分利用规则保护国家利益。

　　当年，邓小平提出“中东有石油，中国有稀土”之时，其实，后面还有一句指示往往被人忽略，那就是：一定要把稀土的事情办好，把我国稀土的优势发挥出来。现在看来，这仍然不啻长鸣警钟。(文/《瞭望》新闻周刊记者李绍飞)

　　《瞭望》文章：“稀土战”硝烟又起

　　中国要逐渐由“应诉方”的“被动角色”向“上诉方”的“主动角色”转变，充分利用世贸组织的争端解决机制维护自己的贸易权利

　　文/《瞭望》新闻周刊

　　驻布鲁塞尔记者刘晓燕

　　记者李绍飞

　　中国稀土出口配额政策正面临巨大压力和潜在挑战。

　　7月14日，中国商务部公布了2011年第二批一般贸易稀土出口配额，共计15738吨，该数字较去年第二批配额7976吨，增加了约97.3%。

　　对于这一决定，欧盟贸易委员德古特的发言人约翰·克兰西表示“高度不满”，称中国的稀土政策并未发生重大改变。

　　更早之前的7月5日，世贸组织宣布，中国以保护国内生态环境和资源性行业可持续发展为理由，从而限制9种原材料出口的做法违反了世贸组织规定。这9种原材料包括铝土、焦炭、萤石、镁、锰、金属硅、碳化硅、黄磷和锌。

　　业内人士指出，世贸组织这一裁决让西方发达国家尝到了甜头，后者很可能以此为例再对中国稀土出口配额政策提起申诉。

　　未来，中国稀土出口贸易或将面临更多的批评和责难。

　　谁的稀土

　　美国、欧盟等国2009年就开始就中国原材料管制向世界贸易组织起诉。

　　2010年10月，稀土进口大国日本的驻华大使丹羽宇一郎就曾召集美、英、德、法等国大使，要求中国缓和对稀土元素的出口规制。当年12月，在中国公布了2011年第一批稀土出口配额后，美、日、欧纷纷“表示忧虑”。

　　7月5日，世贸组织发布中国9种原材料出口限制违规后，作为申诉方之一的欧盟当天立即发表声明表示欢迎。

　　欧盟贸易委员德古特甚至公开表示，这一裁决明显维护了在原材料上的公平自由贸易原则，并声称希望中国能保证其出口体制遵循国际规定。他还特别指出，根据这一WTO裁决原则，中国应当保证对国际市场的稀土供应，让其他国家可以自由公平地获得这种重要的工业原材料。

　　美欧等国一直指责中国的稀土出口限制推高了国际市场价格，损害了西方企业数以十亿美元计的贸易量。欧盟还抱怨，受中国限制原材料出口政策影响的企业产值约占欧盟工业总产值的4%，涉及就业人口约50万。因此，它们认为应该趁热打铁，继续起诉中国稀土出口限制违规，从而保证各国对稀土的需求。

　　对此，国内主流舆论要求中国政府坚决反击，不能让其“得寸进尺”。知名的财经评论家叶檀撰文指出，每个国家都有权利保护自身的资源与环境，而中国的稀土此前十年的恶性出口既压低了价格又破坏了环境，目前整肃稀土出口秩序，正是维护自身利益的合理主张，中国限制稀土出口有理有据。

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华对新华社记者表示，WTO在很多时候会成为西方国家操纵的工具，帮助西方从发展中国家身上攫取利益。当然，此项裁定也反映出西方对中国经济快速成长的恐惧并试图打压之。

　　德国《南德意志报》日前刊发评论指出，西方发达国家对世贸组织判决的欢呼是不合适的甚至是虚伪的，因为在很多年里，全世界都得益于中国以极低的价格提供稀土。

　　美国《外交政策》网站刊发了美国经济战略研究所所长克莱德 "普雷斯托维茨的文章《限制出口：致富的关键》，普雷斯托维茨认为，中国限制稀土出口的长远经济战略在于摆脱纯粹的大宗商品供应商的身份，生产高附加值、高技术含量和高技术熟练程度的产品。

　　普雷斯托维茨还以英国从单纯的羊毛供应国成长为纺织品生产国的富强历史为例，认为中国仿效这种历史经验不应该受到指责。

　　15世纪后期，英国是富裕的勃艮第和佛兰芒纺织厂商的主要羊毛供应国，后者凭借优良的纺织品生产技能，获得了高额利润，亨利七世加冕后，立刻限制英国羊毛出口，并对那些将生产和技术转移到英国的纺织品制造厂商给予减免税收等优惠政策，英国逐渐走向富强，甚至一度成为世界第一强国。

　　“用这种方法变富的国家现在认为这样的事情不合规矩，这听起来很没道理。”普雷斯托维茨说。

　　谁的规则

　　根据世贸组织的争端解决程序，中国现在可就原材料出口的裁决进行上诉。这一轮上诉被WTO争端解决机构受理之后，将在半年后发布终裁。不过，受访专家表示，中国的上诉会面临诸多困难。

　　在接受《瞭望》新闻周刊记者采访时，设在布鲁塞尔的智库欧洲国际政治经济研究中心主任、欧盟贸易政策和WTO问题专家弗雷德里克·埃里克松指出，世贸组织专家小组的裁决明确指出，中国不能实行出口配额限制，因为这是中国当初加入世贸组织时的承诺，而且中国当时也同意，将来不能启用关贸总协定中的第20条的一般例外条款，为其重新实行出口配额限制网开一面。

　　该条款规定，如果某成员方认为某一种资源或者某一种资源性产品出口过度，带来本国资源的枯竭或导致环境污染严重，该成员方有权对这种资源的生产、销售、出口采取相应的出口管制和出口限制。

　　埃里克松说，(西方国家)在中国当时加入世贸组织之时就预测到，中国未来几年就将成为国际市场上某些金属的主要供应方。因此，当初其他一些世贸组织成员国要求中国专门承诺，以后不要在这些金属的出口上实行配额限制或者征收出口关税，并以此为条件同意中国进入这些国家的市场。当年，中国在签订《入世议定书》时，附件6仅列明84个税号的商品不承诺取消适用于出口产品的全部税费，许多在近年引起关注的资源性产品(如稀土、锰等)并未被列入。

　　埃里克松提醒，中国现在可以就世贸组织的裁决提起上诉，但获胜的机会非常小。这个问题对于欧洲的许多公司利害攸关，如果中国不遵守WTO的裁决的话，就要做好法律上的准备，形势对中国非常不利。

　　该智库的另外一位WTO问题专家李－牧山浩石也对本刊记者分析，中国为了加入世贸组织自愿作出大量让步，取消了大部分的出口配额和关税，如今，在WTO的诉讼中就会非常被动。

　　WTO的裁决宣布后，中国商务部条约法律司负责人回应表示，加强部分资源的出口管理是出于保护环境和可用尽自然资源的需要。这些措施的实施虽然对国内外的使用者有一定影响，但其符合世贸组织倡导的可持续发展目标，有利于促进资源类产业健康发展。

　　对此，世贸组织的裁决认为，即使中国可以援引第20条的例外条款，中国也没有拿出充分的证据说明出口配额限制有利于保护环境。欧盟委员会声称，中国可以采取多种更加有效的环境保护措施，其中包括投资更加环保的技术、提高环境标准，控制污染以及有效的生产和消费控制，等等。

　　李－牧山浩石指出，根据世贸组织的规定，中国提出的保护环境、规范开采的说法要站得住脚，中国必须要证明在这个过程中自己没有歧视其他的世贸组织成员，而是对国内国外采取了一视同仁的做法。中国单纯限制出口，而不是控制中国国内的开采和消费数量的话，保护环境之说就难以令人信服，在世贸组织的裁决中就很难获胜。未来如果进行上诉，中国必须在这方面拿出更多的证据。

　　李－牧山浩石补充说，他毫不怀疑中国政府各部门确实有保护环境方面的考虑，但中国在强调保护环境的同时也要意识到世贸组织的相关规定，因为在欧盟和美国看来，中国限制出口更多地是为了抬高原材料的价格，并给予国内企业更多的优惠待遇，降低他们的出口产品价格，增强其在国际市场上的竞争力，属于不公平竞争。

　　7月15日，商务部发言人姚坚在例行记者会上就此表态，中国会按照世贸组织的规范和要求，在稀土生产、加工和出口中，对国内企业和海外企业采取同样政策。

　　“应诉方”VS“上诉方”

　　中国是否会就此上诉，官方尚没有明确表态。

　　叶檀认为，中国有必要采取符合国际惯例的反击手段，向相关组织提出上诉。同时，为了印证中国维护环境的决心，从环境成本、税收等方面制约国内资源生产企业，以真正有利于环境的办法，让稀土从出口限制之“表”，走向整肃秩序、珍惜环境、保护市场定价权之“里”。生产企业优胜劣汰，自然被淘汰出局，市场效率提升，而环境得到改善。

　　在刚刚结束的全国稀土出口工作会议上，商务部副部长兼国际贸易谈判副代表钟山也表示，商务部将依据相关法律法规及世贸规则，继续完善稀土出口管理和监督检查，做好贸易政策与产业政策的衔接，将稀土环保标准和即将出台的行业准入标准纳入出口企业资质条件，配合相关部门严厉打击非法出口行为，同时加强行业转型升级步伐，积极开发高端应用材料，实现对稀土初级产品的出口和国内生产、消费的同步管理。

　　如果将视野进一步扩大，其实中国在稀土出口问题上受到的“委屈”并非个案，入世十年来，中国在国际贸易中频频遭遇非议，诸多教训值得反思。

　　受访专家指出，虽然此次世贸组织的裁决对中国确实不利，但中国应该从中获得一些启示。埃里克松对本刊记者说，迄今为止，中国在许多问题和领域内都遭到区别对待，中国应该充分利用世贸组织的争端解决机制维护自己的贸易权利；中国目前在这方面做的还远远不够，世贸组织的这次裁决可以为中国通过世贸组织的争端解决机制维护自己的权益提供依据。事实上，中国也有成功的经历。

　　7月15日，世贸组织(WTO)上诉机构发布了中国起诉欧盟对华碳钢紧固件反倾销措施案的裁决报告，该报告认定中国在与欧盟关于紧固件的贸易争端中胜诉，此案被视为中国入世十年来，主动起诉欧盟的第一次胜利，也从某种程度上显示了中国积极利用国际贸易游戏规则维护权益的决心与能力。

　　因此，多位受访专家指出，中国要逐渐由“应诉方”的“被动角色”向“上诉方”的“主动角色”转变，在积极学习国际法律法规的同时，更要学会利用法律规则维护自身权益，提高维权的意识和能力。